Łukasz Grajewski: Europejska Służba Działań Zewnętrznych działa formalnie od 2009 roku. Czy organizacja potocznie nazywana „unijną dyplomacją” wie już czym jest i czym powinna się zajmować?
Maciej Popowski: Tak, wie czym jest. Nasze cele zostały zapisane w Traktacie lizbońskim. Poza tym mamy już dwa i pół roku doświadczenia, które wskazują, że jesteśmy hybrydą. Jesteśmy instytucją która łączy w sobie cechy ministerstwa spraw zagranicznych, ale i ministerstwa ds. rozwoju i ministerstwa obrony. I to wszystko łączymy w jednej instytucji. Jesteśmy przez naszą szefową, Wysoką Przedstawiciel, powiązani z Komisją Europejską, ale nie jesteśmy jej częścią. Natomiast Catherine Ashton jest wiceprzewodniczącą Komisji. To wszystko tworzy taką siatkę powiązań i dość szeroki, a nie zawsze jasno określony zakres kompetencji. To jest skomplikowane, jak każda europejska konstrukcja. Ale można z tym żyć.
Proszę wytłumaczyć przeciętnemu mieszkańcowi Unii Europejskiej czym faktycznie się zajmujecie?
Wspomniałem, że Służba Działań zewnętrznych jest hybrydą. To dotyczy również jej struktury wewnętrznej. Składamy się w 70% z urzędników, a w 30% z narodowych dyplomatów, którzy przychodzą na okres kilku lat. Teraz pracuje pierwsze pokolenie tych pracowników, którzy przyszli do Służby. I trzeba pogodzić ludzi, którzy mają zupełnie różne doświadczenie i którzy reprezentują różną kulturę administracyjną. To oczywiście nie jest jakiś wyjątkowe zjawisko, bo tak taż jest w innych organizacjach międzynarodowych. Tu natomiast tworzymy coś od nowa, no więc docieramy ten sposób myślenia i określamy wspólną misję., czyli realizacje wspolnej polityki zagranicznej i bezpieczenstwa UE.
Czy rozbieżne interesy państw członkowskich są do pogodzenia na szczeblu unijnej dyplomacji?
To zawsze stanowi wyzwanie. Przede wszystkim dyplomaci narodowi muszą się przestawić z myślenia wyłącznie o interesie narodowym na interes europejski.
Mówi się, że wspólnego interesu europejskiego nie ma, że w Unii spotkamy 27 różnych koncepcji geopolitycznych.
To zależy kiedy. Oczywiście, że nie mamy w Służbie jednej strategii, może oprócz Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa z 2003 r.. Koncepcje szerokie, odwołujące się spraw ogólnych, przyjąć jest niezmiernie trudno. Natomiast jeśli przyjmujemy jako cała Unia Europejska jakieś strategie cząstkowe, to ich wrażanie jest dużo łatwiejsze. Dlatego mamy przyjęte za obopólną zgodą strategie w obszarze Rogu Afryki czy strategię europejskiego bezpieczeństwa cybernetycznego. Jeśli wybieramy konkretną płaszczyznę działania, to łatwo znaleźć ponadnarodowe porozumienie.
O ile dobrze odczytuję intencję twórców, dyplomacja unijna powinna mówić jednym silnym głosie, który liczyć będzie się na arenie międzynarodowej.
Tak, powinna. Tylko próba wypracowania jednolitej strategii godnej tego miana może zakończyć się biurokratyczną porażką. Będziemy pracować nad czymś dwa lata, a w efekcie nie będziemy mogli się porozumieć. To realne zagrożenie wdrażania pewnych koncepcji na siłę. Dlatego uważamy, że potrzebna jest refleksja strategiczna, a już niekoniecznie kolejny nowy dokument, którego później nie będziemy chcieli wszyscy podpisać. To są dwie różne rzeczy.
Europejska Służba Działań Zewnętrznych wydaje się być tak samo niedookreślona jak obecny kształt Unii Europejskiej.
Zgodzę się z tym, że debata na temat polityki zagranicznej, ale i polityki obrony jest częścią szerszej dyskusji na temat modelu zarządzania Europą jako taką. Mam na myśli typ zarządzania, który z języka angielskiego nazywamy „European governance”. Tworząc nowe instytucje w zakresie bankowości czy też nadzoru finansowego powinniśmy myśleć o tym, jak chcemy zarządzać tą strefą stosunków zewnętrznych. Powinniśmy określić, nawet dość ogólnie, jakiś poziom ambicji. Za taką wspólną ambicję uważam stabilizację naszego sąsiedztwa, albo zajęcie się globalnymi wyzwaniami, takimi jak ataki cybernetyczne albo zarządzanie przestrzenią kosmiczną. Jeśli się porozumiemy co do tych zasadniczych celów, to wtedy trzeba sobie odpowiedzieć na drugie pytanie. Co nam jest do tego potrzebne? Sprawna służba dyplomatyczna, budżet o określonych parametrach, zdolności wojskowe, które można wykorzystać. I nie mówię o tradycyjnej polityce obronnej , bo nikt nie planuje tworzenia europejskiej armii. Jednak to co w Europie już jest, powinniśmy wykorzystywać do celów wspólnych. To co my tworzymy i jak działamy w Służbie, wpisuje się w tą ogólną debatę na temat przyszłości naszego kontynentu i sposobu zarządzania nim.
A jakie jest Pana zdanie? Jakie rozwiązania uważa Pan za słuszne?
Polityka zagraniczna i obronna jest postrzegana przez kraje europejskie w sposób tradycyjny. Patrzą na tę politykę jako jeden z przejawów suwerenności. W tym zakresie nagłe i zbyt nowatorskie instytucjonalne rozwiązania nie są wskazane. To pewnie zostałoby uznane za próbę wrogiego przejęcia kompetencji i skończyłoby się porażką. Lepiej jednak działać w sposób funkcjonalny. Często powtarzam, że możemy czerpać inspiracje z samej historii Unii Europejskiej. Ten byt rozwijał się dotychczas w sposób funkcjonalny. Integrowano rynek, bo to służyło jakiemuś celowi. Chodziło o to, żeby łatwiej przepływały towary i kapitał, pracownicy i usługi. Obecnie jeśli chcemy działać na skalę światową jako podmiot, chcemy prowadzić operacje wojskowe, co już na przykład robimy, to też potrzebujemy do tego odpowiednich narzędzi.
Myślę wciąż o nieustających komentarzach pod adresem unijnej dyplomacji, że jest ona nieskuteczna i koniec końców rozbijana przez interesy poszczególnych państw członkowskich.
Zdarza się to często, ale nie zawsze. Mogę podać przykłady pozytywne: np. mediacja prowadzona przez Catherine Ashton pomiędzy Kosowarami, a Serbami, która zakończyła się sukcesem. Catherine Ashton prowadzi też negocjacje z Iranem, które nie przyniosły jeszcze wymiernych efektów, ale trwają, co samo w sobie jest sukcesem. To, że wprowadziliśmy wielokrotnie sankcje czy to wobec Iranu, czy to wobec Syrii bądź w niedalekiej przeszłości w Libii, jest godne pochwały.
Jak wypracowuje się konsensus 27 państw członkowskich?
Wyrzeczenia na poziomie narodowym są niezbędne. Grecja musiała się zgodzić na rezygnację z importu irańskiej ropy w warunkach ciężkiego kryzysu finansowego. Widać więc, że czasami się udaje. A czasami nie. Ostatnio nie udało się utrzymać wspólnego stanowiska w sprawie dostaw broni dla syryjskiej opozycji. Skutek był taki, że embargo obowiązujące do tej pory wygasło. Mimo wszystko udało się przynajmniej uzgodnić pewien tryb postępowania, że nie ma żadnego automatyzmu i kraje członkowskie nie zaczną tej broni dostarczać natychmiast i że będą się wzajemnie informować o swoich kolejnych działaniach.
O braku postępów słyszymy w kontekście wdrażania programu Partnerstwa Wschodniego. Tu również uwidacznia się podział narodowy, gdzie program dedykowany państwom Europy Wschodniej przedstawia się głównie jako inicjatywę Polski.
To, że program został zgłoszony przez Polskę i Szwecję nie oznacza, że nie jest on równocześnie inicjatywą unijną. Wiele projektów zgłaszanych przez jeden bądź drugi kraj potem zostały z sukcesem przeniesione na poziom europejski. Partnerstwo jest częścią Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. W tejże Polityce Sąsiedztwa różnie rozkładane są akcenty i różny jest stopień zainteresowania państw członkowskich tym co dzieje się na Wschodzie. Także dlatego, że kiedy patrzymy na cały obszar sąsiedztwa, to zasadniczą różnicą między Południem, a Wschodem, w kategoriach polityki zagranicznej jest poziom zagrożenia. Poziom zagrożenia dla Europy związany z wydarzeniami na Południu jest znacznie wyższy niż potencjalny poziom zagrożenia związany z wydarzeniami na Wschodzie. Mam na myśli presję migracyjną, rozprzestrzenianie broni i ekstremizm. To są zjawiska, które na Wschodzie występują incydentalnie, jeśli w ogóle. Relacja pomiędzy poczuciem zagrożenia i poczuciem konieczności natychmiastowego działania powinna być zrozumiała.
Sugeruje Pan, że w kwestii sąsiedztwa Unii Europejskiej dominuje prewencja, a nie otwarcie.
To jest wymóg chwili. Jeśli dzieje się coś złego to naturalną jest potrzeba reakcji. A cele Partnerstwa Wschodniego są długoterminowe. Dlatego efekty są mniej widoczne, a sam program mniej atrakcyjny medialnie. W przeciwieństwie do nieustającego wrzenia na Południu, na Wschodzie mówimy o budowaniu administracji, o wprowadzaniu pewnych wzorców zarządzania, o demokratyzacji, o reformie systemu wyborczego. To jest wszystko bardzo ważne, ale mało spektakularne i nastawione na efekty osiągalne tylko w długiej perspektywie czasowej. W tej chwili realizujemy scenariusz pozytywny. Trwają przygotowania, pomimo wszelkich trudności, o których wszyscy dobrze wiemy, do podpisania Umowy Stowarzyszeniowej i Umowy o Wolnym Handlu z Ukrainą. Cały proces od strony formalno-prawnej jest wdrożony.
Czy największym problemem nie jest sama Ukraina?
Wszystkie nasze plany zostaną zrealizowane, jeżeli ukraińscy politycy doprowadzą do spełnienia warunków sformułowanych jeszcze w ubiegłym roku. Powinny zostać wdrożone odpowiednie reformy. Ważne jest też zaniechanie praktyk tak zwanego wybiórczego wymiaru sprawiedliwości, a wiadomo co się w przypadku Ukrainy za tym kryje. W tym samym czasie przygotowujemy się do parafowania umów z Mołdawią, Gruzją i z Armenią. Czy to się uda, zależy oczywiście od spełnienia podstawowych warunków przez kraje partnerskie.
A co z krajami, które ewidentnie nie ma ochoty na współpracę z Unią? Mam na myśli Białoruś.
Jest takie ładne pojęcie „strategicznej cierpliwości”, które czasami z przekąsem stosujemy. Jest to pojęcie, które często należy stosować w przypadku krajów Partnerstwa Wschodniego, w tym i Białorusi. Wiemy jak wygląda tamtejsza sytuacja i nie należy się spodziewać szybkich zmian. Próbowaliśmy różnych wariantów. Od łagodniejszego do ostrzejszego. Wprowadzaliśmy sankcje, odwieszaliśmy sankcje by potem wprowadzać je jeszcze raz. Niestety natura reżimu jest taka, a nie inna i nasze metody okazują się czasem nieskuteczne. Tak samo wsparcie dla społeczeństwa białoruskiego na Białorusi nie jest łatwe, bo stopień organizacji społecznej jest tam po prostu bardzo niski. Natomiast nikt z niczego nie rezygnuje. Utrzymujemy pewien poziom kontaktów, również na szczeblu oficjalnym, na poziomie wiceministra spraw zagranicznych. Teraz chcemy powrócić do dyskusji z ministrem spraw zagranicznych. W związku z tym zostaly zawieszone sankcje wizowe, żeby mógł on przyjechać na lipcowe spotkanie ministrów spraw zagranicznych krajów Partnerstwa Wschodniego, ale też żeby w ogóle można z nim było rozmawiać. Proszę zauważyć że naszej działalności nie cechuje naiwność, ale przede wszystkim cierpliwość. Nie liczymy na natychmiastowy efekt, ale nie zamykamy sobie żadnych ścieżek rozwoju, w szczególności że jest ich wciąż wiele. Próbować trzeba zawsze.
